Новый сайт

Методические рекомендации по определению нормативности муниципальных правовых актов

1. Общие положения

1.1. Настоящие методические рекомендации разработаны управлением региональной и муниципальной политики Правительства Ростовской области в соответствии с Областным законом от 06.08.2008 № 48-ЗС «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ростовской области» и постановлением Правительства Ростовской области от 08.08.2012 № 742 «О порядке организации работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Ростовской области" (далее – регистр).

1.2. В соответствии с абзацем семнадцатым части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) муниципальный правовой акт – это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

1.3. Согласно пункту 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

1.4. Таким образом, к основным признакам муниципального нормативного правового акта относятся:

принятие (издание) правового акта в установленном порядке;

принятие (издание) правового акта управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления;

наличие в правовом акте правовых норм (правил поведения);

обязательность для исполнения содержащихся в правовом акте правовых норм;

распространение содержащихся в правовом акте правовых норм на неопределенный круг лиц;

неоднократность применения правовых норм, содержащихся в правовом акте;

направленность правовых норм на урегулирование общественных отношений, на изменение или прекращение существующих правоотношений.

1.5. Только наличие всех вышеуказанных признаков в правовом акте позволяет сделать вывод о его нормативности.

 

2. Принятие (издание) правового акта в установленном порядке

2.1. Порядок принятия (издания) муниципального правового акта регулируется главой 7 Федерального закона, уставом муниципального образования, а также муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

2.2. Порядок принятия (издания) правового акта представляет собой установленную соответствующим нормативным правовым актом процедуру, включающую в себя:

1) выступление с правотворческой инициативой (внесение проекта муниципального правового акта);

2) согласование и визирование проекта правового акта;

3) подписание правового акта (принятие и подписание);

4) оформление принятого правового акта;

5) вступление правового акта в силу.

2.3. В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона проекты муниципальных правовых актов могут вноситься:

депутатами представительного органа муниципального образования;

главой муниципального образования;

иными выборными органами местного самоуправления;

главой местной администрации;

органами территориального общественного самоуправления;

инициативными группами граждан;

иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Для отдельных видов правовых актов законом могут быть предусмотрены ограничения по составу субъектов правотворческой инициативы. Так, частью 12 статьи 35 Федерального закона устанавливается, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

2.4. Согласно части 2 статьи 46 Федерального закона порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Так, процедура внесения в представительный орган  проектов решений устанавливается, как правило, регламентом представительного органа муниципального образования.

2.5. Согласование и визирование проекта правового акта осуществляется в порядке, устанавливаемом нормативным правовым актом соответствующего органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

Для проектов решений представительного органа может быть предусмотрена процедура их рассмотрения на заседаниях соответствующих комитетов и комиссий представительного органа.

Согласно части 4 статьи 44 Федерального закона проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

2.6. Процедура принятия нормативных правовых актов представительным органом муниципального образования устанавливается Федеральным законом, уставом муниципального образования, регламентом и иными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Согласно части 3 статьи 43 Федерального закона решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено указанным Федеральным законом (например, частью 5 статьи 44 Федерального закона предусмотрено, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования).

В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, подписываются главой муниципального образования.

Иные нормативные правовые акты подписываются руководителем органа местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления, принявшим (издавшим) нормативный правовой акт.

В случае отсутствия должностного лица местного самоуправления муниципальный нормативный правовой акт подписывается лицом, уполномоченным соответствующим правовым актом (уставом муниципального образования, регламентом органа местного самоуправления, распоряжением или приказом должностного лица) исполнять обязанности отсутствующего должностного лица.

2.7. В соответствии с частью 6 статьи 43 Федерального закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления пределах своих полномочий принимают (издают) следующие правовые акты:

- представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

- глава муниципального образования в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (в случае, если он является председателем представительного органа муниципального образования) или постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, и  распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (если возглавляет местную администрацию);

- председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

- глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации;

- иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

При оформлении правовых актов применяются требования ГОСТ Р6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», введенные в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 03.03.2003 № 65-ст «О принятии и введении в действие Государственного стандарта Российской Федерации».

Перечень требований к оформлению нормативных правовых актов может быть определен муниципальным нормативным правовым актом.

Не будут относиться к нормативным акты координационных и совещательных органов (коллегий, советов, комиссий), созданных при органах местного самоуправления, а также документы, утвержденные (подписанные) должностными лицами, но не оформленные в виде правового акта (поручения, резолюции и т.п.).

2.8. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Соответствующая норма закреплена в части 2 статьи 47 Федерального закона.

Опубликование муниципального правового акта предполагает напечатание его текста в установленном официальном периодическом печатном издании, в котором воспроизводится полный идентичный текст акта.

Под обнародованием понимается иной, нежели опубликование, способ доведения нормативного правового акта до сведения граждан, обеспечивающий им возможность ознакомления с текстом указанного акта.

Порядок вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов определяется уставом муниципального образования с учетом вышеуказанных положений.

Федеральным законом предусмотрено исключение - нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (статья 5).

Кроме того, частью 8 статьи 44 Федерального закона предусмотрено, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно части 3 статьи 47 Федерального закона порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Пунктом 7 части 1 статьи 17 Федерального закона органы местного самоуправления наделены полномочием по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации.

Учреждение данного средства массовой информации является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Следовательно, муниципальные нормативные правовые акты могут публиковаться в иных средствах массовой информации, если это установлено уставом муниципального образования или иным муниципальным нормативным правовым актом и обеспечивает возможность ознакомления с ними граждан.

 

3. Принятие (издание) правового акта управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления

3.1. Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом и Областным законом от 28.12.2005 № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области».

В структуру органов местного самоуправления муниципального образования в обязательном порядке входит представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Кроме того, уставом муниципального образования может быть предусмотрен контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, акты органов или должностных лиц, не предусмотренных уставом муниципального образования, не могут быть отнесены к нормативным, так как указанные органы (должностные лица) не наделены полномочием по принятию (изданию) муниципальных правовых актов (например, коллегия местной администрации).

3.2. Компетенция органов местного самоуправления определяется в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования.

3.3. Федеральным законом установлена исключительная компетенция некоторых органов.

3.4. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

3.5. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

3.6. Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3.7. Таким образом, орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления вправе издавать правовые акты только в пределах полномочий, закрепленных за ними федеральными и областными законами, уставом муниципального образования.

 

4. Наличие в правовом акте правовых норм (правил поведения)

4.1. В самом общем виде правовая норма представляет собой правило поведения, устанавливающее модель поведения участников общественных отношений.

4.2. Правовая норма состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции.

4.3. Гипотеза - это та часть правовой нормы, которая указывает на конкретные обстоятельства (условия), при наличии или отсутствии которых и реализуется эта норма. Гипотеза содержит условия, с помощью которых удается определить, подпадает ли конкретная ситуация под действие данной правовой нормы.

Например, гипотезой нормы права, содержащейся в муниципальном правовом акте, могут выступать его положения, определяющие сферу действия акта («Настоящее постановление устанавливает порядок …», «Действие решения распространяется на …»), положения текста акта, определяющие круг лиц, на которых он распространяется и т.д.

4.4. Диспозиция представляет собой часть правовой нормы, которая содержит правило или модель поведения участников регулируемых отношений. Она является центральным элементом правовой нормы.

Исходя из содержания диспозиции нормы права подразделяются на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

В управомочивающих нормах делается акцент на предоставление права, в обязывающих нормах на субъекта правоотношений четко возлагается обязанность совершать определенные действия, а в запрещающих - обязанность не совершать то или иное действие. Необходимо учитывать также, что многие правовые нормы могут содержать в себе одновременно и правомочие, и обязанность, а иногда и запрет, потому что каждое субъективное право предполагает наличие соответствующей юридической обязанности, а юридическая обязанность - запрет совершать определенные действия, нарушающие правомочия субъекта права.

4.5. Санкция - часть правовой нормы, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в результате ее нарушения, то есть это меры наказания, ответственность за несоблюдение нормы права.

В нормативном правовом акте не всегда содержатся все структурные элементы правовой нормы.

Так, органы местного самоуправления, как правило, не обладают полномочиями по установлению ответственности за нарушение правовых норм. В связи с этим, в муниципальных правовых актах редко имеется санкция за их неисполнение. Ответственность за нарушение муниципального нормативного правового акта устанавливается федеральным и областным законодательством. Это значит, что санкция соответствующей правовой нормы не отсутствует, а содержится в другом нормативном правовом акте. Также в другом правовом акте или в другой части того же акта может содержаться диспозиция нормы.

 

5. Обязательность для исполнения содержащихся в правовом акте правовых норм

5.1. Норма права представляет собой правило поведения общего характера, обязательное к исполнению всеми лицами независимо от их желания. То есть, обязательность нормы права означает обязательное выполнение ее предписаний каждым субъектом, оказавшимся в условиях, предусмотренных данной нормой.

5.2. В соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона  муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Следовательно, положения акта являются обязательными, кроме случаев, прямо предусмотренных актом. Например, в муниципальных правовых актах могут использоваться следующие формулировки, говорящие о необязательности их исполнения: «рекомендовать», «предложить» и т.п. Такие положения не являются нормативными.

 

6. Распространение содержащихся в правовом акте правовых норм на неопределенный круг лиц

6.1. Субъектами, на которых направлено действие правовых норм, выступают не конкретные, перечисленные поименно субъекты, а однородные категории лиц, то есть, норма права регулирует поведение неопределенного круга лиц.

6.2. Лица, участвующие в регулируемом правовой нормой правоотношении, не могут быть заранее персонально определены.

6.3. Так, муниципальный правовой акт об установлении размеров должностных окладов работникам местной администрации будет являться нормативным, несмотря на то, что на момент принятия (издания) акта известны поименно все сотрудники местной администрации. Неопределенность круга лиц в данном случае заключается в том что, установление должностных окладов не привязано к конкретным людям, а распространяется на всех лиц, как замещающих должности в местной администрации на момент принятия (издания) правового акта, так и на тех, кто поступит на муниципальную службу в будущем.

В то же время, правовой акт о принятии на работу и установлении должностного оклада конкретному сотруднику не будет являться нормативным, так как субъект правового регулирования персонально определен, и распространяться данный правовой акт будет только на определенного человека.

 

7. Неоднократность применения правовых норм, содержащихся в правовом акте

7.1. Нормативный правовой акт должен быть рассчитан на неоднократное применение, многократную его реализацию.

7.2. Правовой акт ненормативного характера, как правило, исполняется его однократным применением, носит разовый характер.

7.3. Однократность применения должна быть четко зафиксирована в самом акте. Это может быть сделано, например, путем указания конкретного события, с наступлением которого связано издание правового акта (например, порядок празднования дня города в 2008 году). Если сам акт такого указания не содержит, следует считать возможность его применения неоднократной.

7.4. Следует учитывать, что даже правовые акты, регулирующие сходные правоотношения, в зависимости от указанного признака могут быть как нормативными, так и ненормативными.

Так, например, решение представительного органа муниципального образования о порядке учета предложений граждан по проекту устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений будет являться нормативным, если оно принято безотносительно к конкретному проекту и рассчитано на применение ко всем случаям принятия устава либо внесения в него изменений.

И, наоборот, такое решение является ненормативным, если в самом правовом акте будет содержаться привязка к определенному проекту, по которому устанавливается порядок учета предложений граждан. Такой правовой акт рассчитан на однократное применение и после принятия соответственно устава либо муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений действовать не будет.

7.5. От актов, рассчитанных на однократное применение, следует отличать акты с заранее определенным сроком действия, но при этом предусматривающие возможность их неоднократного применения в течение этого срока.

 

8. Направленность правовых норм на урегулирование общественных отношений, на изменение или прекращение существующих правоотношений

8.1. Общественные отношения представляют собой отношения людей между собой, складывающиеся в определенных формах, в конкретных условиях места и времени.

8.2. Основной задачей принятия (издания) нормативного правового акта является регулирование общественных отношений. Вместе с тем, нормативные правовые акты могут быть направлены на изменение или прекращение существующих правоотношений (общественных отношений, уже урегулированных нормой права).

8.3. К актам, направленным на изменение правоотношений, относятся муниципальные правовые акты о внесении изменений в муниципальные  нормативные правовые акты либо приостанавливающие их действие. Акты, направленные на прекращение правоотношений, - это муниципальные правовые акты о признании утратившими силу, отмене муниципальных нормативных правовых актов.

8.4. Таким образом, муниципальный правовой акт, вносящий изменения, приостанавливающий действие, признающий утратившим силу либо отменяющий муниципальный нормативный правовой акт или его часть, будет также являться нормативным.

 

9. Заключительные положения

9.1. Муниципальный правовой акт, в котором отсутствует хотя бы один из перечисленных признаков, нормативным не является и включению в регистр не подлежит. Исключение составляют правовые акты, вносящие изменения в ненормативные положения нормативных правовых актов (например, изменение состава комиссии, поручения конкретным должностным лицам). Такие акты в регистр включаются.

 

Примерные перечни муниципальных нормативных правовых актов и муниципальных правовых актов, не являющихся нормативными

1. К нормативным, как правило, будут относиться муниципальные правовые акты:

о создании органов местного самоуправления и органов местной администрации с правами юридического лица, об утверждении положений об этих органах, их регламентов, структур, штатных расписаний, иные акты, содержащие полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их деятельности;

об утверждении общеобязательных правил, порядков, положений, инструкций, методик и т.п.;

о местном бюджете, об установлении тарифов, размеров налоговых, арендных и иных платежей, льгот по ним;

об установлении размеров оплаты труда, иных выплат индивидуально неопределенному кругу лиц;

о программах социально-экономического развития муниципального образования;

устанавливающие полномочия и порядок деятельности комиссий, советов и иных органов при органах местного самоуправления;

об установлении иных правовых норм;

о внесении изменений в нормативные правовые акты (в том числе изменений, не содержащих норм права, например, об изменении составов комиссий);

о порядке вступления в силу нормативных правовых актов, приостановлении или возобновлении их действия, признании их утратившими силу и т.п.

2. Не могут, как правило, быть отнесены  к нормативным муниципальные правовые акты:

о назначении, увольнении, командировках, поощрении, применении дисциплинарных взысканий, присвоении почетного звания и т.п.;

о выделении денежных средств, предоставлении или изъятии земли и иного имущества, установлении льгот и преимуществ конкретным гражданам и организациям;

о созыве заседаний, собраний, совещаний и т.п.;

о внесении проектов актов на рассмотрение, согласование и т.п.;

о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и переименовании организаций;

о выдаче или отказе в выдаче разрешений, согласований;

рекомендательного характера;

организационно-распорядительного характера (поручения, планы мероприятий и т.п.);

действие которых исчерпывается однократным применением.

Размещен:Размещено:
18.09.2010 12:33:02|
Изменено:
19.01.2017 16:27:22|
Количество просмотров:
1375

В начало страницы

344050, г. Ростов-на-Дону, ул.Социалистическая, 112,

Справочные телефоны,       Сообщить об ошибке

© Правительство Ростовской области

О сайте и использовании информации
Яндекс.Метрика